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山西晉中:市縣統籌 上下聯動 有效破解“縣小人熟”監督難題
發布日期: 2018-12-20    來源: 中央紀委國家監委網站    作者:    閱讀: 次

  2016年5月以來,按照中央要求和山西省委部署,晉中市穩步推進市縣巡察工作。但隨著巡察工作的深入推進,縣級巡察中“縣小人熟”“人情干擾”成為巡察監督亟待破解的難題。為此,晉中市委、市紀委監委堅持問題導向,積極探索構建市縣上下一體統籌、一體聯動的巡察監督新模式,有效破解巡察監督“熟人社會”難題,將巡察利劍直插基層,切實打通全面從嚴治黨“最后一公里”。

  一、問題:“縣小人熟”成為巡察發展“瓶頸”

  巡察作為巡視向基層延伸和拓展的有效手段,自探索開展工作以來,黨中央就一直要求建構巡視巡察一體化工作格局。習近平總書記多次強調,統籌推進市縣巡察,建立巡視巡察上下聯動的監督網。黨的十九大明確提出,建立巡視巡察上下聯動的監督網,以此作為健全黨和國家監督體系的一項重要任務。中央印發的《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》明確指出,要加強工作創新,堅持市縣統籌和自主巡察相結合,使巡察工作形式更加靈活、方法更加多樣、成效更加明顯?!噸醒胙彩庸ぷ鞴婊?018—2022年)》把建立巡視巡察上下聯動的監督網作為五項重點工作任務之一,明確提出要建立上下聯動的工作機制,探索“提級巡察”“交叉巡察”等方式,推動巡察工作向村(居)和基層站(所)黨組織延伸??故邢贗吵镅膊?,推動建立上下聯動的監督網,可以說是方向已定、要求已明,如何抓好落實,成為我們必須答好的答卷。

  但隨著市縣巡察的不斷深入,受制于地域限制,巡察組和被巡察對象關系千絲萬縷,同學、老鄉、領導、親戚等錯綜復雜的人際關系,導致巡察的震懾作用明顯減弱。主要表現為“不好干”“不想干”“不敢干”“不會干”四種情形。一是“不好干”。巡察中,有的自恃人熟,配合巡察工作不夠積極主動,提供資料不齊全、不及時。同時,干部群眾對巡察工作和巡察隊伍信任度不高,不愿甚至不敢主動反映情況或提供線索。二是“不想干”。受熟人社會各種關系網的干擾、阻撓,部分巡察組人員有“大家低頭不見抬頭見”的思想,不愿意“得罪人”,得過且過,不愿被抽調參加巡察工作,不去認真發現問題。三是“不敢干”。有的巡察干部顧慮重,怕影響親情友情關系,甚至怕“穿小鞋”或事后受到打擊報復,畏首畏尾,不敢動真碰硬。四是“不會干”?;閶“胃剎棵嬲?,符合巡察要求的干部人選有限,導致巡察組干部素質參差不齊,對巡察工作認識不到位、工作不熟悉,容易胡子眉毛一把抓,巡察重點不突出,巡察質效不高。這些問題若不認真解決,長此下去,廣大干部群眾對全面從嚴治黨的認同感也會大打折扣。

  二、破題:“市縣統籌”解決巡察推進“難題”

  如何破解“縣小人熟”“人情干擾”,成為推進市縣巡察工作的突出“難題”。晉中市委、市紀委監委在前期深入調研的基礎上,按照山西省委巡視工作領導小組和省委巡視辦的有關精神要求,結合基層實際,主動破題,積極探索“縣力量、市統籌”模式,以“四個統籌”為內容,全力推進市縣巡察統籌工作。目前,全市11個縣(區、市)全部以市縣統籌的方式開展巡察,市縣巡察統籌工作得到山西省委和省紀委監委、省委巡視辦的充分肯定。

 ?。ㄒ唬┩吵鍶撾?,壓實主體責任

  晉中市始終將巡察工作作為落實主體責任的重要抓手,在探索實踐市縣巡察統籌時,明確市縣兩級黨委分別承擔各自巡察工作主體責任。市委和市委巡察工作領導小組專門召開推進會,明確要求開展巡察的責任主體不變,縣級巡察組由市委巡察辦統一建組,由開展巡察的各縣(區、市)黨委授權并派出,承擔巡察任務,接受開展巡察的縣級巡察工作領導小組管理和監督,對其負責并報告工作。及時分析研判推進市縣巡察統籌工作的重點、難點,結合縣級被巡察對象經濟、社會、文化、地域等特點,對照政治巡察要求,及時將全面從嚴治黨要求實化、細化,梳理出縣級巡察關注重點“100個是否”,列明指導性清單。如在“黨的領導方面”列出27個是否,重點檢查“是否按要求組織學習討論、研究落實中央、省委和市委重要部署,有無相應記錄”;“是否存在主動為改革發展大局服務不夠,部分工作推進緩慢,重要工作一再拖延的問題”;“是否存在對涉農項目資金不過問、不督促,執行惠民惠農政策上打折扣、搞變通,擠占、挪用、騙取專項資金的問題”,等等。突出脫貧攻堅這個重點,著力發現“雁過拔毛”“小官大貪”“鄉匪村霸”等群眾身邊的“微腐敗”,以及懶政怠政不作為、違反政策亂作為、謀取私利妄作為、濫用職權胡作為等脫離群眾影響干群關系的突出問題,力求找準縣級政治生態潛在“風險點”,切實提高縣級巡察發現問題的針對性和精準度。市委巡察辦制定出臺了晉中市《關于推進市縣巡察統籌工作的實施方案》,明確在“巡察主體責任不變”的前提下,在全市分步推進、全面實施市縣統籌巡察。建議縣級黨委在選取巡察對象上,與市級基本保持一致,注重對同一領域、同一系統、同一行業同步開展監督,上下縱貫、同時發力,形成疊加效應,擴大震懾效果,推動系統性、區域性問題的及時發現和解決;對參加巡察統籌的縣級人員和巡察組組長由市級直接組織專題培訓,切實提高巡察人員思想認識和工作水平,為市縣統籌巡察引路;實行市縣巡察統籌工作主任包縣制度,跟蹤了解市縣巡察統籌工作開展及巡察人員紀律、作風、能力等情況,統籌協調解決實際推進中存在的突出問題,充分發揮巡察辦統籌協調指導作用,有力推進了市縣巡察統籌工作。

  市委以上率下,為各縣(區、市)黨委樹立了標桿,提供了遵循。各縣(區、市)黨委認真落實市委要求,主動將責任扛在肩上,把工作抓在手上,認真謀劃部署,扎實推進市縣統籌工作穩步開展。如某區開展統籌巡察時,黨委書記親自審定巡察工作實施方案,認真審定被巡察對象,親自動員部署,親自指導推動,協調解決具體問題和實際困難;巡察工作領導小組定期按要求聽取巡察工作情況匯報,不定期對全體巡察組成員進行集體約談,著力加強巡察干部的監督管理,進一步嚴明工作紀律和保密規定;巡察辦經常深入巡察組駐地與巡察組人員溝通思想、掌握進度,并派辦公室人員參加巡察組工作,辦組聯動,既推動工作,又及時解決外地巡察人員生活中的實際困難,保證了巡察統籌工作順利開展。

 ?。ǘ┩吵锪α?,強化組織保障

  晉中市始終把統籌巡察人員選用、培養、管理作為工作的重中之重。要求各縣(區、市)黨委按照《中共晉中市委巡察組人員產生及管理辦法》有關規定,對縣級巡察組組長庫、巡察工作人員庫和巡察專業人員庫(簡稱“三庫”)的入庫人員進行優化,把緊入口、嚴格標準,形成縣級巡察人員“三庫”。市委巡察辦根據各縣統一報送的縣級“三庫”人員,形成市級巡察人員大“三庫”,為市縣巡察統籌夯實組織基礎。

  一是在人員選用上力求“雙穩定”。各縣(區、市)黨委組建縣級巡察“三庫”時,按每人每年外出巡察原則上不超兩輪來選配,即要求挑選巡察組長不少于9名,巡察工作人員庫和巡察專業人員庫入庫人員不少于30名,“三庫”人員總數穩定在40人左右。這樣做既保證了素質較高的被抽調人員相對穩定,避免抽調人員多變帶來的人手新、不熟練、上手慢導致巡察質量不高的問題;又相對減少高素質巡察人員長期抽調在外,給工作和生活帶來的不便。通過幾輪巡察磨合培養,更便于形成相對固定的市縣統籌巡察組組合,實現巡察隊伍素質、人員的“雙穩定”。目前,縣級巡察“三庫”中各類人員合理入庫,有紀檢監察、組織人事、財務審計、政法工作經驗的240人,占49.2%,為市縣巡察統籌順利開展打下了堅實基?。ㄏ曇?)。

圖1

  二是在人員培養上突出“三個注重”。即注重黨建引領,堅決落實“把支部建在組上”的要求,以組定期交流討論,強化日常學習提升。注重進駐前的集中培訓,統一全市巡察人員認識,提升巡察組成員的政治理論水平和業務工作能力。注重建立健全組務會制度,對巡察組重要工作部署,擬深入了解的問題線索、擬向領導小組報告的重大事項等內容共同研究討論,既集思廣益,解決工作中的實際問題,又相互學習,實現巡察人員素質共同提高的目的。

  三是在人員管理上實行“兩雙”機制。即實行“雙重管理”和“雙向測評”工作機制。對抽調參加市縣統籌巡察人員平時以工作關系地巡察辦管理為主,進駐巡察期間以入駐開展巡察縣巡察辦管理為主,實行“雙重管理”。在每輪巡察結束時,由開展巡察的縣級巡察工作領導小組、巡察辦和被巡察黨組織,從發現問題的質量、工作能力、紀律作風等三個方面,對巡察組工作開展情況,進行綜合測評;巡察組對開展巡察的縣級黨委、巡察工作領導小組和巡察辦領導組織實施巡察工作,進行綜合測評,實行“雙向測評”。同時,強化巡察組內部考核,從德、能、勤、績、廉五個方面在成員之間進行互評。通過“雙重管理”,加強對抽調參加巡察人員的全程監管;通過“雙向測評”,全面掌握縣級巡察“三庫”人員整體素質情況以及派出或開展巡察黨組織領導支持巡察工作情況,測評結果及時向市委巡察工作領導小組匯報。被評定為優秀的由市委巡察辦按照干部管理權限轉市、縣(區、市)委組織部,供組織部門作參考;被評為不稱職的及時予以勸返,并向本人所在單位黨組織反饋本人工作情況,充分發揮巡察“熔爐作用”。

出臺的相關規定

 ?。ㄈ┩吵锪鞒?,確保規范有序

  市縣巡察統籌是一種工作創新,沒有現成路子可以走。晉中市在山西省委巡視辦《實施意見》基礎上,結合《中共晉中市委市縣巡察工作流程(試行)》相關規定,從巡察準備、巡察了解、巡察報告、巡察反饋、巡察移交、巡察整改六個環節進行細化,形成了一整套可操作、真管用的工作規程,為市縣巡察統籌順利推進繪出了“施工圖”。明確巡察組一般由6人組成,除副組長和一名專職巡察干部從本地產生外,組長、聯絡員和其他成員全部從異地產生。其中組長由市委巡察工作領導小組按照市縣統籌相關規定,從市縣兩級組長庫中確定,由開展巡察的黨委授權開展巡察;副組長由開展巡察的縣(區、市)巡察專員擔任;1名巡察工作人員和2名巡察專業人員,由市委巡察辦根據工作需要從全市市縣統籌巡察工作人員庫和專業人員庫中挑選。巡察組接受開展巡察縣領導小組領導并對其負責。

  在巡察準備階段,市委巡察辦按照各縣(區、市)報送擬開展的本輪巡察計劃,結合被巡察單位實際,在全市所有入庫人員中,根據工作需要,實行任職、地域和公務“三個回避”,提出抽調人員建議名單,經市委巡察工作領導小組審定后,書面發函告知擬抽調人員所在的縣級巡察工作領導小組;縣級巡察工作領導小組按照市委巡察辦建議名單確定抽調人員之后,正式回復市委巡察辦;市委巡察辦及時將正式確定的人員名單反饋給開展巡察的縣(區、市)黨委巡察辦,并要求其做好對接,由抽調人員所在地縣級巡察辦提前通知被抽調人員所在單位及本人,要求其按時參加巡察(詳見圖2)。

圖2

  在巡察了解階段,明確巡察組工作權限、工作方式,不因巡察人員由市級統籌而改變。巡察組必須嚴格執行請示報告制度,依紀依規開展巡察。原則上巡察組每半月應向開展巡察的縣級領導小組匯報一次工作進展情況(詳見圖3)。

 

圖3

  在巡察報告階段,市委巡察辦以縣級巡察相關事項報備制度落實為抓手,強化過程管理,明確要求各縣(區、市)將巡察發現的重點事和領導干部重要問題線索、黨委常委會聽取巡察工作匯報材料和黨委書記講話等,及時報送市委巡察辦備案,通過對報備事項的抽查監督,強化對統籌全過程的監督指導(詳見圖4)。

 

圖4

  巡察結束后,巡察反饋、移交、整改工作由開展巡察縣巡察工作領導小組組織落實,巡察反饋、整改實行向當地黨委及上級黨委巡察辦雙報告。此外,為解決參加統籌巡察人員食宿費用、后勤保障,市委巡察辦與市財政、審計部門協調,依據省委巡視工作相關規定,結合晉中實際,制定了晉中市縣巡察統籌期間巡察組人員食宿費用管理辦法,最大程度解決巡察人員后顧之憂,確保參加巡察人員能夠心無旁騖搞好巡察。

 ?。ㄋ模┩吵镎?,強化巡察實效

  為確保市縣巡察統籌取得實效,晉中市完善市縣巡察統籌報告報備制度,明確要求巡察報告“一稿兩用”,既向縣(區、市)委書記專題會議匯報,也向市委巡察工作領導小組書面報告;同時縣級巡察工作開展情況,每年年底要以黨委名義向市委巡察工作領導小組作出書面匯報。特別是為推動各縣(區、市)抓好整改,做實巡察“后半篇文章”,晉中市探索建立了“清單式明責、臺賬化管理、關鍵點督辦、倒逼式追責”巡察整改模式,真正實現縣級履責和市級監督相結合,避免問題處置畸輕畸重,推動共性問題及時整改、問題線索及時處置,切實把整改落實落細,強化巡察實效。

  “清單式明責”就是要求縣級被巡察黨組織按照省委和市委要求,在接到巡察反饋后7個工作日內建立問題清單、責任清單和任務清單,將自身存在問題列實列細,為巡察整改制定好“路徑圖”“責任狀”和“時間表”。清單要同時報黨委巡察辦。

  “臺賬化管理”就是對巡察發現的共性問題清單和巡察移交的領導干部問題線索,縣級巡察機構要逐一編號,建立臺賬,嚴格對賬銷號,實現精細化整改。

  “關鍵點督辦”就是對照“三個清單”和問題線索臺賬,找準節點、明確時間跟蹤督辦,每個月定期向縣級巡察工作領導小組匯報巡察整改進度,不斷加大巡察整改督查力度,確保整改件件有著落、事事有回音。

  “倒逼式追責”就是對照責任清單,縣級巡察工作領導小組要通過不落實的事,問責不落實的人,特別是加大對被巡察黨組織班子成員尤其是主要負責人的問責力度,用問責壓緊壓實巡察整改責任,真正破解整改積極性不高、責任感不強的問題。

  三、效果:“上下聯動”彰顯巡察利劍“鋒芒”

  2017年12月以來,通過探索“縣力量、市統籌”的市縣巡察統籌新模式,晉中市縣兩級巡察“上下聯動”,工作上一體推進、制度上一體規范、隊伍上一體建設、成果上一體運用的市縣統籌“一體化”巡察格局正在形成,工作成效初步顯現。

 ?。ㄒ唬?ldquo;縣小人熟”難題有效破解

  由于人員大多來自外縣,思想顧慮少,巡察組主動工作,動真碰硬、敢于擔當,問題直指一把手,開局良好。如某縣巡察組在聽取某縣直單位黨組織匯報時,發現該單位黨組匯報內容空洞,對本單位存在問題避重就輕。巡察組當即叫停,并先后兩次對匯報材料進行修改。在巡察組長“堅持匯報不過關不進入下一階段”的要求下,該單位黨組書記先后經過三次修改匯報,最終查找出“三大方面”12項突出問題,被巡察黨組織尤其是一把手感受到了巡察的壓力和威力,收到了良好效果。

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  市縣統籌破除了人情干擾,巡察組敢于向被巡察黨組織亮劍,不再對問題遮掩回避,巡察質量明顯提升。某區已開展的一輪統籌巡察中,共收到舉報電話、信件115件次,是上輪巡察的7.2倍,群眾參與巡察的積極性以及對巡察組的信任度明顯提升;巡察發現的黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力等問題212個,較上輪提高了114%,呈現出范圍廣、分項細、有深度的特點,巡察發現問題的質量明顯提升;移交紀委監委、組織部門分類處置問題線索55個,較上輪增長89.7%;其中涉及32人,較上輪增長68.4%;制定整改措施152余條,建立完善制度62項,巡察整改質量明顯提升(詳見圖5)。

圖5

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  市縣統籌后,所有參加巡察人員由市委巡察辦在全市“三庫”中統一抽調,打散、揉碎、重組,隊伍的整體結構更加優化,專業搭配更加合理,內部管理更加規范,成員能動性得到充分發揮。一是標桿意識明顯增強。市縣統籌以后,通過系統培訓學習,巡察人員政治站位明顯提升,發現問題更加聚焦政治監督這個主責主業;同時每名巡察組成員除代表個人或單位外,還肩負著縣級榮譽,干不好,怕別人瞧不起,回去不好交賬,多展現優點、彌補缺點,工作責任心明顯增強。二是能力素質明顯增強。被抽調人員來自不同縣、不同行業,知識結構、經驗閱歷、技能專長雖各有不同,但相對素質較高,是各個方面的專家,互補性強。通過幾個月的巡察,大家相互交流磨合,共同學習提高,“1+1>2”的效果明顯。三是工作創新明顯增強。巡察組同在一起生活工作幾個月,沒有家庭負擔和雜事干擾,都是圍繞巡察工作,巡察成員交流話題相對集中,時間相對充裕,思想碰撞容易激發靈感,工作推陳出新多,成效明顯。

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  統籌前,各縣(區、市)巡察工作進度不一;統籌后,由市級統一派組,各縣(區、市)黨委從市級層面考慮巡察,巡察工作整體推進力度明顯增強。領導小組聽取階段性匯報和巡察報告,以及書記專題會聽取匯報巡察情況匯報時間間隔縮短。同時,實行“雙報告”制度,基層黨委“交賬意識”、履行主體責任的自覺性明顯增強;整改落實成為剛性要求,傳導了壓力,巡察工作實效明顯增強。

  通過一系列有力舉措,晉中市縣統籌、上下聯動巡察格局初步形成,“縣小人熟”“人情干擾”等制約“瓶頸”問題得到有效破解,巡察利劍“鋒芒”進一步彰顯。下一步將不忘初心、牢記使命,進一步提高政治站位和政治覺悟,著眼“兩個維護”和“六個圍繞”,堅持用“市縣統籌”撬動巡察“杠桿”,著力推動市縣巡察縱深發展。

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